关于在全省推行电子招投标的调研报告
时间:
2019-08-26 15:21:58
来源:
北京济阳企业商会
去年以来，针对招投标过程中“围标串标、挂靠投标、专家操控”三大突出问题，我局组织专门力量，对国内外、省内外招投标工作，特别是深圳、成都、绵阳等地推行电子招投标工作进行了深入的、系统的调查和研究，对围标串标、挂靠投标、专家操控等三大突出问题，从运行机制和技术手段上进行了成因分析，对电子招投标与传统人工招投标在解决这三大问题方面进行了对比。调研表明：在全省建立统一的招投标监督管理机构，全面推行电子招投标，是推动工程建设领域突出问题专项治理，特别是解决招投标领域突出问题的治本之策。我省全面推行电子招投标工作刻不容缓，条件成熟，建议尽快组织实施。
一、传统招投标助推围标串标、挂靠投标、专家操纵等突出问题愈演愈烈
传统招投标，除了普遍存在资源消耗大、运行成本高、评审效率低、评标质量差等问题外，更主要的是作弊空间大、环节多，致使围标串标、挂靠投标、专家操纵等违规违法行为屡禁不止，愈演愈烈。
第一，信息“公开”与“屏蔽”的倒置，为围标串标提供了条件。正确的信息屏蔽与公开，是确保招投标公开、公平、公正的关键。传统招投标，从发布招标公告、发售招标文件、交纳投标保证金、递交投标文件，到抽取专家、评标开标，以及中标后执行等若干环节，都出现了信息屏蔽与信息公开的错位甚至倒置：一方面，因信息不公开、不对称，使大量有条件的投标企业不知情或知情不及时而没有机会参与公平竞争；另一方面，因跑风漏气，给违规违法行为预留了大量的作弊空间。招标人把本该屏蔽的信息，提前向投标人公开，暗中串通，内定中标人；本该相互屏蔽信息，却在投标人之间相互流通，最终形成恶意的围标串标。
第二，资格“通行”与“截留”的错位，对挂靠投标不能有效识别。招标人通过公开招标，目的是为了购买到符合要求的产品、技术和服务。为此，必须对投标人资格条件进行严格审查，让符合条件投标人“通行”，让不符合条件的投标人“截留”。但是，传统招投标，对不符合条件的企业信息不能进行有效识别，不能正确下达“通行”与“截留”指令，不法招标人或投标人受利益趋使，通过低资质向高资质挂靠，无资质向有资质挂靠，蒙混过关，出现了“正规军中标，游击队干活”的非常现象。同时，“大牌子、小队伍”也为分包、转包提供了土壤。此外，传统招标，对投标人故意错报漏报，低价中标高价索赔，或设置陷阱，中标后合同执行困难，投诉纠纷量大，以及对在纸质文件中使用标记、暗示等不良现象也很难进行有效筛选和截留。
第三，专家“权力”与“责任”的分离，为专家操控留下了作弊空间。专家评标是招投标业务发展到今天的最高形式和最高权威。但其前提是必须坚持招投标基本原则与具体标准，做到权力与责任高度统一，才能使招投标从过程到结果实现公开、平等、竞争、择优。但是，一些项目业主、投标企业、代理机构、评标专家为了获取非法利益而结成同盟，形成“领导操控业主——业主操控中介——中介操控专家——专家操控结果”的利益链条。另一些投标企业，将采取不正当手段进行“公关”的重点，逐步从党政领导、业主单位人员和代理公司转向了评标专家，通过贿赂评标专家左右评标结果，谋取中标资格。专家为实现意图，最大限度利用传统招投标漏洞，只行使权力，不承担责任：一方面，把自由裁量权、决定权放大，随意定标或废标；另一方面，在程序合法的、环境封闭的条件下，进行的所谓“独立”评标，全过程不留任何痕迹，专家对事实上违法而程序上合法的结果不承担任何法律责任。
二、建立起全省统一的电子招投标，是解决当前招投标领域的突出问题治本之策
虽然，围标串标、挂靠投标、专家操控等已成“过街老鼠”，但是，在传统招投标条件下，却出现了围标串标成本低，挂靠投标取证难，专家操控查处难的尴尬局面。电子招投标，就是借助高科技手段，运用计算机和网络技术，在互联网上发布招标公告、发售招标文件、交纳投标保证金、递交投标文件，最后评标专家运用计算机评标软件系统进行电子评标的全过程智能化系统。其核心技术除了能够降低能耗和成本，提高质量和效率之外，对解决围标串标、挂靠投标、专家操控“三大顽症”有很强的治本功效。
（一）通过网上报名、发售标书及计算机识别技术，使相关信息能精准“公开”与“屏蔽”，能有效遏止围标串标
一是全面公开：通过互联网公开发布招标公告，可以使全民知晓，让任何具备条件的单位都可以参加投标，真正做到公开透明，遏止暗箱操作。
二是安全屏蔽：在网上发售招标文件和交纳投标保证金，通过计算机密码对项目业主、投标企业、代理机构、监管部门进行有效屏蔽，开标前任何单位和个人都不知道投标单位和交纳投标保证金单位的核心，使围标串标和买标卖标者无机可乘。
三是技术识别：电子评标系统所具的有计算机硬件特征码识别技术、标书编制系统软件证书识别技术、标书编制系统与计价软件特征码关联识别技术、标书雷同性数据分析等技术，通过符合性（外部特征）审查、初步（内部特征）评审、详细（实质性）评审三个环节而产生评审报告，科学识别围标串标，有效杜绝恶意抬标和过低价中标现象，及时找出标书中的异常投标报价，有效打击围标串标行为。
（二）通过网上银行支付系统和CA认证，严格投标企业“通行”与“截留”限制，能有效遏止挂靠投标
第一关，网上报名及资格预审。在电子招投标系统下，首先要求投标企业在特定的招投标交易网上注册为会员，或者申领帐号与密钥。这些技术对来报名投标的企业状况、资格条件进行预审，把不符合条件的企业“截留”门外。
第二关，网上银行支付系统再审。电子招投标要求各投标企业，必须在网上通过该企业的基本银行帐号向指定银行帐号缴纳投标保证金，杜绝了传统招标条件下，现金缴纳或不通过基本帐户缴纳而使不合格企业蒙混过关。
第三关，CA数字认证终审。电子招投标系统对所有参加投标的企业和项目经理（建造师）、造价工程师等从业人员进行权威和法定的CA数字认证，加上计算机识别系统，使不合格投标企业进入黑名单，最后清场，有效防止挂靠投标行为发生。
（三）运用电子评标软件系统，实现评标专家“权力”与“责任”的高度统一，能有效遏止专家操控
第一步，专家抽取信息屏蔽。网上随机抽取专家，对招标人、投标人、中介与专家四者信息全部“屏蔽”，在开标前，招标人、投标人、中介不仅不知道专家是谁，甚至专家本人得到通知而未进场之前，也不知道评标项目，截断了提前密谋的信息通道。
第二步，物理与技术双重隔离。电子评标软件系统，既要在评标现场把评标专家进行物理隔离，又要通过技术屏障，对专家进行技术隔离，使专家之间无法正面交流。
第三步，系统自动生成评审结果。电子评标软件，可以通过对商务标自动评审，对技术标辅助评审，对资信标自动或辅助评审三种方式，由计算机分类、计算、统计和分析，并做出定量或定性结论，或为专家提供了一个标书文件技术标部分的浏览、横向比较平台等方式，自动生评审结果或自动汇总专家评审结果，彻底扭转人为因素，确保结果公正。
第四步，评标过程留痕与锁定。电子评标系统实行流程式管理，在“上一步”流程没有完成或没有达到要求前，无法实现“下一步”，而在每一个环节都采用留痕技术记录专家的参与过程，形成完整的追溯体系，一旦发现或事后举报专家的违规操作和舞弊行为，启动倒查系统，舞弊行为一目了然，有效实现专家的与责任的高度统一。
三、在全省推行电子招投标的基本条件已经成熟
一是有党中央专项治理的历史机遇。自去年七月份以来，党中央、国务院作出了开展工程建设领域突出问题专项治理的重要决策。省委、省政府高度重视，对全省开展专项治工作明确了目标要求、主要措施、责任单位和工作步骤，并将解决招投标领域的突出问题为重点。省委、省政府组建专门班子开展省本级招投标监督管理体制的专题调研，提出了建立统一的招投标监督管理机构，在全省范围推行招标投标电子化的要求。同时，在全省推选电子招投标，为加快西部经济发展高地建设，加快灾后美好新家园建设时间紧，为有效预防工程建设领域的腐败问题都有积极的作用。
二是有较好的物质基础和成功经验。目前，省、市两级大都有设施完好的招投标交易中心，只需在现有条件的基础上加以改造，统一安装电子招投标软件系统，就可以投入运行。深圳、成都、绵阳等地建设电子招投标的经验值得总结和借鉴。
三是有成熟的技术支撑。十多年前，电子招投标已经被世界各国广泛运用，特别是世界500强企业通过互联网招标采购，实现资源的全球化配置，极大地提高了企业在全球的竞争力。国内深圳市“CTSC建设工程自动评标软件”已经达到成熟阶段，并通过国家专利局初审、建设部验收，并建议在全国推广使用。也经中央纪委和中央组织部审议，该系统成功入选“中华人民共和国成立60周年成就展”中反腐倡廉展区并作为“科技防腐主题”唯一题材。
四是有法律法规和政策支持。电子招投标，不仅没有法律、法规、政策障碍，而且成熟的技术支撑和深圳、成都、绵阳等地的成功经验表明，在全省推行电子招投标，建立招标评标纠错机制，还可以弥补法律和政策的缺陷，有效遏止当前招投标领域的突出问题，推动我省招投标领域健康发展。一是已经通过国家验收并建议向全国推广使用的电子招投标系统该系统，与我省目前采取的评标方法基本一致，与国家和我省现行政策规定无重大抵触或冲突。二是中央治理工种建设领域突出问题领导小组办公室最近要求上报全国有关工程建设有形市场情况和意见中，把推行电子招投标纳入了重要内容。三是充分利用现代科技手段开展反腐败斗争，是反腐倡廉建设的发展趋势，也是必须切实抓好的一项重要工作任务。
四、尽快在全省推行电子招投标的几点建议
（一）成立领导小组及办事机构。成立电子招投标工作领导小组，建议由省政府一名副秘书长任领导小组组长，招投标监督委员会成员单位负责人作为成员。领导小组下设办公室，加强对电子招投标的统一领导。组织领导、综合协调全省电子招投标工作，制定全省推行电子招投标的目标任务和工作规划；建设全省电子招投标网络系统，研究解决我省在电子招投标过程中的重大问题，督促检查、考核验收各地及相关部门落实推行电子招投标的情况。办公室具体承担综合协调、日常管理和服务工作。
（二）制定全省推行电子招投标的意见及工作方案。由领导小组及其办公室起草制定全省推行电子招投标的意见及其工作方案，作为组织指挥、综合协调推进全省电子招投标工作的指导性文件，明确目标要求、主要措施、工作步骤及组织保障等内容。在目标要求上，要着眼于高效节能，降低社会运行成本；要着眼于科技防腐，构建阳光交易平台，通过推行全省统一的电子招投标，要从运行机制和技术手段上，对围标串标、挂靠投标、专家操控等突出问题加以遏止和解决，建立公开、高效、规范、廉洁的招投标运行机制，全面实现招投标公开、公平、公正和择优的工作目标。
在工作举措和工作步骤上，将目标要求分解到责任单位，落实工作措施，明确完成时限。按筹备、试点、实施、验收四个阶段推进工作。在筹备阶段，组织调研考察，完成推进工作意见及规范性文件的起草、报批、发布等工作；引进、研发、试验软件系统，制定推广试验方案。在实施阶段，先局部试点，再全省推行。通过组织专家督导与领导督查，确保各地为推行电子招投标提供组织人才保障、场地设施保障和经费投入保障。
（三）建立全省统一的电子招投标网络系统。引导、督促省市两级及各相关部门，整合现有招投标交易中心。建立 “一个标准”：按照省电子招投标工作领导小组制定的统一标准，分层进入省、市及相关部门所建的电子招投标系统；“一个网络”：在省市两级有关部门的监督下，组建和使用全省联网的电子招投标网；“一套系统”：引进、开发、使用全省统一的电子招标投标软件系统，包括投标网络报名系统、投标保证金集中监管系统、标书上传和下载系统、公告公示系统，电子标书系统、辅助评标系统、电子招标文件备案系统、电子监察系统等，各市州不再重复开发和引进。各市州不再重复开发和引进，县一级不再建招投标交易中心。
（四）制定全省统一的电子招投标技术规范标准。包括：通用硬、软件标准：省市电子招投标交易中心的场地、设施等硬件建设标准和应用系统软件标准；流程规范及技术标准：项目业主、投标代理机构、投标企业、评标专家等运行规范和操作流程；招投标环节实施细则：发布招标公告、交纳投标保证金、专家抽取、评标开标、电子远程异地评标、开标现场监督管理细则；监督、审查及责任追究办法：招标文件行政监察电子备案实施办法、评标报告行政监察电子备案实施办法；电子招投标违规操作责任追究办法等。
（五）组建电子招投标的专业人才和监督管理队伍。由省电子招投标工作领导小组牵头，有关单位参与，分类组建电子招投标人才队伍，并制定准入、退出、考核、奖惩和责任追究相关管理办法。一是专业人才队伍。由招投标、计算机和网络应用、监督管理三方面人才组成，负责组织软件的引进、开发、培训、应用及维护等工作。二是监督管理队伍。充分整合利用现有既熟悉行政管理、招投标相关法规政策，又熟悉现代网络技术管理和运用的人才参与管理；对评标专家、招投标交易中心工作人员、监督管理部门的干部进行专业和技术培训，尽快适应电子招投标工作。三是评标专家队伍。按照专业分类科学、使用管理规范、专家资源共享的思路，把政府采购专家库与省政府评标专家库合并，建立全省统一的综合评标专家库，进一步完善专家队伍监督管理办法，对评标专家统一管理、培训、考核和档案管理，建立评标专家准入、退出、考核、奖惩和责任追究的动态管理机制。
